El Consejo de Estado inhabilitó por nueve años y medio al exalcalde de Neiva por irregularidades contractuales en la pandemia; sin embargo, la lentitud del proceso y los vericuetos legales abren la puerta a una peligrosa prórroga que mantiene en suspenso el castigo político. El fallo fulmina a Gorky Muñoz, pero el tiempo juega a su favor.  

Ricardo Areiza

investigacioneshuila@gmail.com

El exalcalde de Neiva, Gorky Muñoz Calderón, quedó definitivamente inhabilitado para ejercer cargos públicos, contratar con el Estado o aspirar a cualquier elección popular. El Consejo de Estado por fin falló, poniendo fin a un largo compás de espera.

El malabarismo jurídico esgrimido desde que ejercía el cargo llegó a su final. Ahora, el fallo definitivo está sobre la mesa. Pero la ejecución, esa que debería cerrar el caso, sigue frenada. Suspendida. En el limbo de un recurso de doble conformidad que, en teoría, protege garantías. En la práctica, regala tiempo. Y el tiempo, en política, es poder.

Gracias a una suspensión cautelar que operó en la época como un escudo milimétrico, Muñoz Calderón logró lo que parecía imposible: blindarse ante la justicia, terminar su mandato e incluso articular nuevas campañas políticas.

Fue un malabarismo legal sostenido al filo del abismo. Mientras el proceso avanzaba con una lentitud exasperante —desde su destitución en 2023 hasta que la Sala Veintisiete Especial de Decisión avocó el caso en enero de 2025—, el exmandatario ganó tiempo en el terreno.

Ese blindaje garantista le otorgó una gabela, pero el recurso extraordinario de revisión presentado el año pasado llegó al final de su recorrido. La Sala Veintisiete Especial de Decisión declaró la actuación ajustada a derecho, confirmando la destitución y la inhabilidad general de nueve años y medio impuesta por la Procuraduría. El telón ha caído.

Con la sentencia definitiva, cesó el beneficio que lo mantenía a flote. La demora procesal le permitió maniobrar en el terreno electoral. Sin embargo, el margen se agotó.

El aire de impunidad que impulsaba su campaña se desmoronó por completo, cerrándole de manera irrevocable las puertas del escenario político. Pero no inmediato. Seguirá en el congelador.

El golpe definitivo

Pero los plazos se vencieron. El Consejo de Estado emitió su sentencia definitiva y declaró infundado el recurso extraordinario de revisión.

La decisión no solo sepultó sus aspiraciones, sino que confirmó sin atenuantes la sanción de la Procuraduría: nueve años y medio de inhabilidad general. El escudo protector se desintegró de un solo golpe, contundente, demoledor: disipó cualquier halo de impunidad y cerrándole, de manera irrevocable, las puertas de la arena política. Pero aún podrá respirar.

Al declarar infundado el recurso extraordinario de revisión, la magistrada Gloria María Gómez Montoya, ratificó la legalidad de la actuación disciplinaria y mantuvo vigente la sanción impuesta por la Procuraduría por su gestión contractual durante la emergencia sanitaria (2020-2023).

La decisión fue respaldada por los magistrados Luis Antonio Rodríguez Montaño; Zoranny Castillo Otálora (huilense) y Carlos Fernando Mantilla Navarro.

La revisión especial solo cobijó a Muñoz Calderón. La Sala Plena del Consejo de Estado concluyó que los funcionarios sancionados conjuntamente con el alcalde Gorky Muñoz, no tienen ningún fuero.

A diferencia de Gorky Muñoz (cuya sanción gozó de suspensión cautelar mientras se revisaba el fondo), para los tres exsecretarios la sanción de destitución e inhabilidad general de nueve años cobró firmeza y ejecutoria administrativa tras la decisión de segunda instancia de la Procuraduría.

Actualmente Armando Cabrera Rivera, Camila Mercedes Ortega Suárez y Giovanny Córdoba Rodríguez tramitan una acción de nulidad ante el Tribunal Administrativo del Huila.

Las razones

La Sala Veintisiete Especial de Decisión fue contundente: “El alcalde no es un mero espectador. El ordenador del gasto, director de la contratación y suprema autoridad administrativa en el municipio, como lo es el alcalde, no es un convidado de piedra. Su firma no se limita a dar visto bueno a los actos de sus subalternos; no se trata de registros notariales para dar fe de ellos. Por el contrario —acotó con contundencia—, su rúbrica tiene verdaderos efectos: con ella nacen a la vida jurídica actos y, en este caso, contratos, compromete a la administración, asume obligaciones y, por lo mismo, debe asumir las consecuencias por un obrar desprovisto de la diligencia debida”, precisó la magistrada Gómez Montoya.

“Al funcionario público se le exige actuar con una diligencia superior a la de cualquier ciudadano, en especial porque está de por medio el manejo de recursos públicos”, reiteró la magistrada.

Urgencia manifiesta

Pero la Sala fue más allá: la urgencia manifiesta no es una patente de corso. “Los procesos contractuales producto de la urgencia manifiesta no son una patente de corso para que el alcalde omita dar aplicación a los principios de la contratación estatal, en especial los de planeación, economía, transparencia y selección objetiva”.

“En los casos de contratos producto de la declaratoria de urgencia manifiesta —dijo—, las autoridades públicas pueden flexibilizar algunas reglas del procedimiento de selección, pero deben observar los principios que regulan la función administrativa y la contratación estatal, so pena de incurrir en falta disciplinaria”.

¿Culpable?

En este caso, según la providencia, se configuró la culpabilidad y la desatención elemental: “La actuación del alcalde se enmarcó en una falta de atención básica, elemental y de indiferencia ante medidas racionales mínimas, que generó la afectación de los intereses de la entidad”, subrayó la magistrada, quien destacó la ausencia de justificación.

“Están dados los presupuestos de la culpabilidad, en la medida en que no se comprobó en el proceso disciplinario que la conducta cometida por el señor Gorky Muñoz Calderón hubiera sido accidental, involuntaria o justificada”, enfatizó la funcionaria.

Ajustada

Al resolver la revisión especial, avaló otra carta fundamental: se ajustó al control de convencionalidad y a las garantías que establecen los estándares interamericanos. “Se observa que los fallos objeto de análisis cumplieron los estándares interamericanos del debido proceso sancionatorio y garantías reforzadas para el ejercicio de cargos públicos, las reglas de competencia, la garantía de juez imparcial, del debido proceso y los derechos políticos, conforme a las exigencias de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos”.

En este campo la decisión fue categórica. La Sala de Revisión declaró ajustada al ordenamiento jurídico la actuación disciplinaria que culminó con la decisión del 17 de agosto de 2023, proferida por la Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular de la Procuraduría General de la Nación, y desestimó el recurso: lo declaró infundado.

Por lo tanto, impartió la orden de ejecución inmediata: ordenar a la Procuraduría General de la Nación, una vez ejecutoriada esta decisión, que comunique la presente providencia al funcionario competente a efectos de ejecutar la sanción impuesta.

El entramado

El exalcalde Gorky Muñoz Calderón, su secretario de Educación, Giovanny Córdoba, y otros dos miembros de su equipo de gobierno fueron sancionados con destitución e inhabilidad en un proceso disciplinario por probables irregularidades en la contratación de mercados durante la fase inicial de la pandemia.

La medida de primera instancia cobijó también al director de Gestión del Riesgo, Armando Cabrera Rivera, y a su secretaria privada, Camila Mercedes Ortega —quien fungía como secretaria de la Mujer—, inhabilitados por nueve años. La procuradora Delegada Disciplinaria, Olga Liliana Suárez Colmenares, los destituyó en primera instancia. La sanción fue ratificada por la Sala Disciplinaria (17 de agosto de 2023).

La Procuraduría encontró irregularidades en la contratación directa del suministro de componentes nutricionales (mercados) para adultos mayores, la ayuda humanitaria para habitantes de calle y el suministro de complementos alimenticios para estudiantes de escasos recursos de las instituciones educativas públicas. A eso se sumaron anomalías en la campaña publicitaria para prevenir el coronavirus.

Muñoz Calderón y otros miembros de su equipo responden actualmente en otro proceso penal por la polémica contratación del Programa de Alimentación Escolar (PAE), adjudicado a la Asociación de Estudiantes Afrodescendientes de Nariño (Asoformando), del ex concejal Haiden Otoniel Vergara, supuesto aportante de su campaña y operador de los contratos.

Enredada contratación

Los contratos objeto de la investigación sumaron 8.802 millones de pesos. El primero fue el Contrato 677, adjudicado directamente, sin licitación, el 28 de marzo de 2020 a la Corporación Colombiana en Paz y Social (Corsocial-Colombia) por un valor de $2.390 millones. A través de la orden de servicios 0001 del 21 de marzo de 2020 se contrató el suministro de 4.500 mercados para adultos mayores beneficiarios del programa Centros Vida y modalidad satelital de Neiva.

“Muñoz Calderón comprometió el presupuesto del municipio sin justificación porque aprobó unos ítems del contrato bajo el rubro de ‘servicios’ que, si bien podrían tener relación indirecta con su objeto —los alimentos de cada mercado—, no contaban con un análisis de razonabilidad y conveniencia, y no respetaban los criterios de eficiencia y austeridad que se deben cumplir en la contratación estatal”, explicó la Procuradora encargada de la imputación.

Aunque se expidió un acta aclaratoria y modificatoria, los servicios agregados al proceso contractual —en los estudios previos 778 y en la orden de suministro 001 de 2020— no fueron eliminados al momento de suscribir el acta que corrige unas inconsistencias.

PAE 2020

El otro contrato, objeto de investigación penal, está relacionado con el programa PAE 2020.

Muñoz Calderón suscribió otra orden de suministro, la 010 del 3 de abril de 2020, con la Asociación de Estudiantes Afrodescendientes de Nariño (Asoformando), con sede en El Charco (Nariño). La administración contrató directamente, sin licitación pública, la entrega de 105.000 raciones alimenticias a estudiantes de las zonas rural y urbana de Neiva, por un valor de 5.250 millones de pesos.

Adicionalmente, contrató a dedo la interventoría mediante la Orden 011 del 6 de abril de 2020 con la Fundación Colombia Florece, por un valor de 300 millones de pesos.

Los contratos de suministro e interventoría fueron adjudicados a una empresa del ex concejal de Cambio Radical Haiden Otoniel Vergara, soportados en la figura de la “urgencia manifiesta” decretada para contener la propagación de la pandemia.

El contrato de suministro fue firmado supuestamente por Carmen Rosaída Castillo Arboleda (Orden 010 de 2020). Sin embargo, en el proceso penal reveló que esa firma no era suya y solicitó un principio de oportunidad que se viene tramitando.

Ese mismo día se firmó la orden de servicios de interventoría 011, adjudicada a la Fundación Colombia Florece, representada legalmente por Miguel Alfonso Banguera Jaramillo, miembro principal de la junta directiva de Asoformando.

Entre el contratista de la orden de suministro 010 de 2020 y el contratista de la orden de servicios de interventoría 011 de 2020 existe un vínculo formal.

El representante legal de la Fundación Colombia Florece, Miguel Alfonso Banguera Jaramillo, aparece a su vez como miembro principal de la junta directiva del contratista Asoformando, lo que generaba, de hecho, una abierta y expresa inhabilidad. La firma alcanzó a recibir el anticipo cuando se destapó el escándalo.

 “En estas condiciones, el alcalde Gorky Muñoz Calderón desconoció el principio de selección objetiva, que es manifestación del principio de transparencia, al suscribir las órdenes de suministro y servicios 010 y 011 de 2020 con contratistas que tienen domicilio principal en otro departamento, que no tienen declarados establecimientos de comercio, sedes o sucursales en el municipio de Neiva, y que no acreditaron experiencia de ejecución contractual en ese municipio”, precisó la Procuradora Delegada.

El último resquicio

Al haberse dictado una sentencia que confirmó la sanción disciplinaria e impuso la validez de la actuación de la Procuraduría —declarando infundado el recurso de revisión—, la Quinta Regla de unificación del Consejo de Estado habilita la procedencia del recurso de doble conformidad a favor del sancionado.

Según la Sexta Regla de unificación, la resolución del recurso le corresponde a la Sala Especial de Decisión que siga en orden numérico a la que profirió el fallo. En este caso concreto, habiendo sido dictada la sentencia por la Sala Veintisiete Especial de Decisión, el conocimiento y decisión final de la doble conformidad recae sobre la Sala Veintiocho Especial de Decisión.

Gorky Muñoz se notificó ayer mismo de la decisión e interpuso el último recurso. Pese a la contundencia del fallo, la ejecutoria —la firmeza— y la ejecución de la sanción se mantienen frenadas y suspendidas mientras se tramite el recurso de doble conformidad.

Al haberse dictado una sentencia que ratifica la sanción disciplinaria, la Quinta Regla habilita la procedencia del recurso de doble conformidad. Increíble pero cierto.

En consecuencia, mientras el sancionado interponga el recurso dentro de los términos y la Sala Veintiocho del Consejo de Estado no emita su fallo definitivo y este quede firme, la sentencia no cobra ejecutoria y la sanción de destitución e inhabilidad no se puede ejecutar ni registrar de forma definitiva.

Corolario

Y entonces, la pregunta que nadie quiere formular en voz alta: si en este fallo la Sala gastó tres años, ¿cuánto tardará la siguiente? Con seguridad, lo suficiente. Lo suficiente para que Gorky Muñoz respire. Lo bastante para que la sanción se diluya en el calendario. Lo suficiente, quizás, para que el próximo año su nombre vuelva a aparecer en el tarjetón electoral, esta vez como candidato a la Alcaldía de Neiva, en pleno juicio penal por las anomalías del PAE.

La justicia –con todas las pruebas– tardó tres años largos en proferir su última palabra. Y ahora, en un giro que todos esperaban, acaba de pronunciarse con un salvavidas. Un chaleco legal que, contra toda lógica institucional, se parece demasiado a otra prórroga.

Aunque parezca un contrasentido: el sistema vuelve a dejar abierta la puerta trasera del calendario para que el fantasma de la impunidad resucite en las urnas.

Por segunda vez. Y en ese resquicio, en esa grieta que la ley no previó o no quiso prever, se instala la sospecha: que el castigo, al final, no es más que una amenaza que se posterga. Y que la justicia, cuando tarda, no solo es injusta. Es cómplice. Así de sencillo.